Com a aprovação no Senado da nova Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos, que estabelece diretrizes e incentivos para a transformação e o beneficiamento de terras raras e minérios essenciais dentro do território nacional, o Brasil busca se posicionar de forma soberana na corrida global pela transição energética e tecnológica. Contudo, a efetivação dessa política encontra um marco regulatório renovado e desafiador no âmbito fundiário.
O Projeto de Lei (PL) 2.780/2024 prevê investimentos de até R$ 7 bilhões por meio de incentivos governamentais a projetos de processamento e transformação dos minerais.
Vale dizer que o Brasil é um dos países com maiores reservas de vários desses minerais, chamados popularmente de terras-raras. Os minerais críticos e estratégicos são essenciais para projetos de transição energética e de tecnologias de ponta, como painéis solares, smartphones notebooks e carros elétricos. Também são importantes para a indústria militar.
Produção de minerais críticos e estratégicos
Entre outras medidas, a política prevê a criação do Fundo Garantidor da Atividade Mineral (FGAM), com aporte de R$ 2 bilhões da União para atividades vinculadas à produção de minerais críticos e estratégicos. Também está previsto investimento de R$ 5 bilhões para beneficiamento e transformação desses minerais dentro do território nacional.
Recentemente, uma decisão unânime do Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) nas ações ADPF 342 e ACO 2.463 encerrou outra incerteza sobre o tema de mais de uma década ao confirmar a plena validade e constitucionalidade da Lei nº 5.709/1971. Ela impõe restrições à aquisição e arrendamento de terras rurais por empresas brasileiras sob controle estrangeiro.
A medida unifica o entendimento em todo o país, mas reacende o debate sobre o impacto dessas travas regulatórias em setores de ponta. Para analisar o impacto dessa decisão do STF no setor de mineração e nos investimentos em terras raras, entrevistamos Ludmila Braga, head de Investimentos Imobiliários do escritório Tauil & Chequer Advogados associado a Mayer Brown.
Soberania, terras raras e o risco regulatório para o capital estrangeiro
1. O recente julgamento do STF pacificou a aplicação da Lei nº 5.709/1971 para empresas brasileiras controladas por capital externo. Na sua avaliação, qual é o significado dessa decisão para além do direito fundiário tradicional?
Ludmila Braga: A decisão unânime do Plenário do STF no sentido de reconhecer a recepção do §1º do art. 1º da Lei nº 5.709/1971 encerra uma controvérsia jurídica que atravessou mais de uma década. Ao reconhecer a plena validade da lei e declarar a improcedência da ADPF 342 e a procedência da ACO 2.463, a Corte eliminou a assimetria que existia desde a revisão de entendimento da AGU em 2010, quando estados como São Paulo adotavam regras mais flexíveis. Friso, porém, que ainda há dois aspectos importantes que deixaram de ser tratados com a clareza necessária pela Corte, a saber: (i) a questão da modulação dos efeitos da decisão, assunto este que esperamos ser tratado com a devida atenção no julgamento dos Embargos de Declaração opostos pela Sociedade Rural Brasileira no âmbito da ADPF 342; e (ii) a abrangência da interpretação do §1º do art. 1º da Lei nº 5.709/1971 (se a leitura que deve prevalecer é aquela da “maioria do capital social”, tal como consta da redação legal, ou do controle direto e indireto da empresa brasileira equiparada à estrangeira).
O efeito daqui para frente são dois: por um lado, há, a princípio, uma redução da incerteza jurídica; por outro, espera-se um aumento das formalidades e do tempo necessário para se concluir operações relativas a imóveis rurais, tendo em vista a necessidade de prévia aprovação pelo INCRA, órgão que não conta com um amplo time técnico para analisar com prontidão uma quantidade elevada de operações com terras rurais.
De todo modo, é importante dizer que a Corte reposiciona a aquisição de terras por estrangeiros no centro de uma agenda econômica mais ampla, sinalizando uma mudança de tom: o debate deixa de ser estritamente jurídico para incorporar, de forma explícita, considerações de soberania e controle sobre ativos estratégicos.
2. Como esse entendimento do STF se conecta diretamente com a exploração de terras raras e minerais críticos no Brasil?
Ludmila Braga: É exatamente aí que o julgamento ultrapassa o direito fundiário. Esses minerais são insumos críticos para cadeias ligadas à transição energética, à indústria tecnológica e à infraestrutura digital. Embora ocorra em áreas rurais, a exploração minerária é uma atividade de caráter urbano. Ao reforçar o controle sobre a propriedade da terra rural, o Estado, via AGU e Judiciário, ampliou sua capacidade de condicionar o acesso a esses recursos minerais e seu escrutínio sobre quem pode entrar no mercado. Não se trata de vedar o investimento estrangeiro, mas de criar um enquadramento mais rígido, em que o ingresso de capital depende de uma combinação complexa de requisitos legais, autorizações administrativas e até mesmo avaliação política.
3. Na prática, quais são os principais desafios operacionais que as empresas com capital internacional passarão a enfrentar ao tentar desenvolver projetos no país?
Ludmila Braga: O ambiente regulatório torna-se mais denso. A atuação de órgãos como o Incra pode vir a alcançar estruturas indiretas de aquisição, análises mais complexas sobre a caracterização do controle acionário (inclusive de empresas de capital aberto) e até operações societárias realizadas no exterior. Em casos extremos, transações concluídas anos atrás podem até ser reavaliadas, sob o risco de nulidade, caso o STF não proponha uma modulação da decisão razoável com o extenso período de delonga no julgamento dessas ações. Além disso, os processos de aprovação prévia tendem a ser muito mais morosos do que a letra da lei sugere.
A experiência de mercado aponta para procedimentos longos, exigências documentais extensas e alto grau de discricionariedade estatal, o que eleva o tempo e o custo de execução, além de reduzir a previsibilidade.
4. Existe também um gargalo técnico ou institucional na condução dessas aprovações?
Ludmila Braga: Com certeza. Há um desalinhamento institucional. Não há como admitir a legitimidade do Incra para avaliar a viabilidade de projetos das áreas de mineração, energia e infraestrutura. Tais projetos deveriam ser, no mínimo, prontamente redirecionados aos órgãos competentes correspondentes, que possuem a capacidade técnica necessária. Uma coisa que chamou nossa atenção quando do julgamento da ADPF 342 e da ACO 2.463 foi quando a Procuradora da Fazenda Nacional, em resposta ao Ministro Cristiano Zanin, disse que, embora o INCRA peça expressamente a informação relacionada à atividade que será desenvolvida no imóvel como um dos itens essenciais à aprovação ou não da permissão de aquisição ou arrendamento, o INCRA não possui qualquer controle disso – ou seja: adiciona-se uma camada de burocracia que, ao final, não se traduz em qualquer funcionalidade para o Estado.
Dito isso, bom frisar que projetos de mineração, energia e data centers têm caráter industrial e urbano, embora ocupem áreas rurais. O resultado é uma sobreposição entre a atuação de um órgão que regula a questão fundiária, historicamente voltada à política agrária, e decisões sobre setores vitais para a “nova economia”.
5. Diante de um cenário global em que a busca por minerais críticos é intensa, qual é a mensagem que o Brasil passa ao investidor internacional?
Ludmila Braga: Os avanços das discussões sobre a nova Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos no Congresso criam expectativas positivas, mas o efeito do julgamento do STF ainda é ambíguo. Se, por um lado, o STF finalizou (ainda que com as ressalvas acima) a dúvida jurídica em torno do parecer da AGU, por outro, a aprovação apressada do texto da nova Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos pelo Congresso, ainda mais sem o acolhimento de diversas emendas apresentadas por alguns senadores, reforçou um modelo que eleva a percepção de risco regulatório. Importante frisar que o texto, tal como está, confere poderes muito amplos ao Conselho Nacional para Industrialização de Minerais Críticos (CIMCE) de homologar ou vetar mudanças societárias relativas a capital estrangeiro, sem qualquer elemento objetivo ou prazos para tanto – ao final, estamos tratando do mesmo risco jurídico que hoje já existe nas decisões do INCRA ao avaliar a conveniência ou não de uma empresa estrangeira ou a ela equiparada de adquirir ou arrendar terras rurais. O CIMCE também teria o direito de analisar contratos internacionais de fornecimento, o que é incompatível com nossa falta de tecnologia atual para o processamento e beneficiamento desses minerais críticos. O recado ao investidor é que o Brasil pode até estar aberto ao capital estrangeiro, mas sob um regime muito mais estruturado, exigente e sem critérios e prazos claros.
No caso das terras raras, a equação é delicada, pois o setor exige tecnologia e escala que frequentemente pertencem a players globais. O Brasil precisa garantir que o rigor para preservar a soberania sobre o solo não se torne uma barreira ao desenvolvimento desse potencial, especialmente quando é notório que o Brasil não possui tecnologia suficiente para fazer frente às demandas de processamento de minerais críticos.
Ludmila Arruda Braga é head de Investimentos Imobiliários no Tauil & Chequer Advogados Associado a Mayer Brown, no escritório de São Paulo. Ela tem uma vasta prática que abrange todos os aspectos do setor imobiliário transacional, incluindo diversos setores. Ela fornece consultoria sobre alternativas de negócios no Brasil, fornecendo às partes as ferramentas para buscar tomadas de decisão baseadas em dados. Ludmila frequentemente representa investidores institucionais em joint ventures imobiliárias, fundos e financiamentos imobiliários. Ludmila está envolvida em projetos sustentáveis e estruturas inovadoras relacionadas a investimentos de impacto no mercado imobiliário, tanto para clientes públicos quanto privados, geralmente envolvendo considerações interdisciplinares.
